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全球治理背景下安理会决议的效力与执行

  党的十九大报告提出,“中国秉持共商共建共享的全球治理观,倡导国际关系化,坚持国家不分大小、强弱、贫富一律平等,支持联合国发挥积极作用,支持扩大发展中国家在国际事务中的代表性和发言权。”习总对全球治理与当代中国作出重要论断,提出了“共商共建共享”的全球治理理念。推动全球治理体系变革,需要国际社会共同维护安理会决议的权威性,全面、严格地执行安理会决议。

  当前,全球治理体系正在发生深刻变革,世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化深入发展。在安全领域,国际社会面临的安全威胁更加多元化。除传统安全威胁外,核扩散、恐怖主义、网络犯罪等非传统安全威胁日趋严重。针对全球性安全问题,没有哪个国家能够独善其身,需要国际社会共同参与、共同协商、共同应对。

  联合国是当今世界最重要的政府间国际组织之一,几乎囊括了所有主权国家。在联合国框架下,以多边主义共同应对全球挑战,已成为国际社会共识。根据《联合国宪章》规定,安理会是联合国组织体系中唯一有权做出制裁决议、采取执行行动的机关。长期以来,安理会在维持国际和平与安全方面发挥了重要作用。维护安理会决议的权威性,体现了《联合国宪章》的宗旨及原则,体现了“共商共建共享”的全球治理理念,体现了“人类命运共同体”的构建目标。全面、严格地执行安理会决议,有利于维护多边主义,有利于和平解决国际争端,有利于实现持久和平与普遍安全。

  根据《国际法院规约》第38条规定,国际法院在裁判案件时应当适用国际条约、国际习惯及一般法律原则,司法判例和权威公法学家学说可以作为辅助性渊源。但是,《国际法院规约》并没有明确规定国际组织决议的法律地位。安理会决议不属于传统意义上的国际法渊源,主要有以下两方面原因:

  1.安理会决议不属于国际条约的范畴。根据《维也纳条约法公约》规定,国际条约是指“国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定”。国际条约须同时具备以下构成要件:第一,缔约能力,缔约主体通常包括国家及国际组织;第二,权利义务关系,非经第三国同意,不得为该国创设义务;第三,以国际法为准则,不得与国际法强行规则相抵触。但是,安理会决议为特定国家、实体及个人增设国际义务,为联合国所有会员国及有关国家创设国际法规则,不符合国际条约的“相对效力原则”。在洛克比事件引起的1971年《蒙特利尔公约》的解释和适用问题案中,国际法院确认了各国执行安理会决议的义务要优先于它们履行任何其他国际条约所承担的义务。

  2.安理会决议不属于国际习惯的范畴。根据《国际法院规约》规定,国际习惯是指“作为惯例之证明而经接受为法律者”。国际习惯须同时具备以下构成要件:第一,客观因素,各国经过长期反复和前后一致的类似行为;第二,主观因素,被各国认为具有法律约束力。但是,安理会决议不符合国际习惯的构成要件。从客观因素看,安理会15个成员国缺少普遍代表性,安理会决议的形成过程遵循了“大国协商一致原则”,而不是经过“长期反复”和“前后一致”的实践结果;从主观因素看,受国际关系、地缘、意识形态等因素影响,安理会决议往往是大国之间达成的妥协,任何一个安理会常任理事国可否决非程序性事项之决议。

  安理会决议可分为两类:一类被称为“国别的决议”,为特定国家、实体及个人增设国际义务;另一类被称为“普遍性决议”,为联合国所有会员国及有关国家创设国际法规则。无论是“国别的决议”,还是“普遍性决议”,都须服从于《联合国宪章》的宗旨及原则,不得与国际法强行规则相抵触。虽然安理会决议不属于传统意义上的国际法渊源,但其具有法律效力。

  1.“国别的决议”的法律效力来源于《联合国宪章》明确授权,对特定国家、实体及个人具有法律约束力。“国别的决议”体现了安理会的两项功能:第一,促进功能,敦促争端当事国以谈判、调查、调停、和解、公断、司法等和平方式解决争端,调查争端或者可能引起国际争端的情势,并为解决争端或者情势提出建议;第二,执行功能,判定是否存在威胁、破坏和平或者侵略行为,授权采取经济制裁、断绝外交关系等武力之外的方法或者必要的军事行动、自卫主张。例如,在第1695号决议中,安理会敦促朝鲜立即无条件重返“六方会谈”,通过和外交努力解决核不扩散关切,以和平方式实现可核查的朝鲜半岛无核化。

  2.“普遍性决议”的法律效力来源于造法实践,对联合国所有会员国及有关国家具有法律约束力。“普遍性决议”体现了安理会的造能。《联合国宪章》没有明确规定安理会可以制定或者解释法律,但在判定威胁国际和平与安全之行为或者采取集体安全行动等实践中,安理会拥有“造法”潜力和“释法”空间。安理会充当“国际立法者”角色时,“普遍性决议”没有执行期限或者地理范围的限制。例如,在第1373号决议中,安理会决定所有国家应采取必要措施防止和制止资助恐怖主义行为。

  较传统国际法渊源而言,安理会决议具有及时性、权威性、有效性等优点。基于不同的制度及立法理念,各国执行安理会决议的方式也各不相同。但是,由于安理会自身存在制度性漏洞,各国执行安理会决议缺乏统一标准。目前,主要存在以下问题及挑战:第一,《联合国宪章》授权安理会采取措施的范围与界限较为模糊,采取维和行动缺乏法律基础;第二,缺少对执行安理会决议的有效监督,有些国家任意扩大执行范围、有选择性执行的情况时有发生;第三,直接针对相关实体或者个人实施“聪明制裁”,受到越来越多国家的国内法院质疑。例如,在“卡迪案”中,欧盟法院认为,安理会直接对相关实体或者个人实施制裁,侵犯了被制裁者的基本。

  目前,我国尚没有将安理会决议转化为国内法的相关立法安排。实践中,形成了“外交部发出通知文件、相关部门配合落实”的执行方式。但是,由于法律位阶较低,相关部门执行外交部通知文件及安理会决议时,缺乏合法性、衔接性、可操作性。尤其是安理会决议与国内法冲突时,相关执行部门面临两难选择。例如,根据《商业银行法》规定,“对单位存款、个人储蓄存款,商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划,但法律另有规定的除外。”由于没有法律规定,仅依据外交通知文件,我国商业银行较难实现对被安理会制裁对象的有关存款的查询、冻结、扣划。

  综上所述,安理会决议不属于传统意义上的国际法渊源,但其具有法律效力。联合国会员国及有关国家有义务全面、严格地执行安理会决议。作为世界最大的发展中国家和安理会常任理事国,我国应主动承担与现行国际地位相匹配的国际责任,倡导加强多边主义和联合国作用,推动全球治理体系朝着更加公平、合理的方向发展。

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